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Fak­ten­blatt Nr. 5: PPP ist Pri­va­ti­sie­rung

21 Dezember 2011

Fak­ten­blatt Nr. 5 • Hrsg. Gemein­gut in Bür­ge­rIn­nen­hand (GiB) e.V.

Zusam­men­ge­stellt von Carl Waß­muth – Novem­ber 2011

Das Fak­ten­blatt zum her­un­ter­la­den: FB-05 PPP & Pri­va­ti­sie­rung

PPP ist kei­ne Pri­va­ti­sie­rung.” Es scheint ein zen­tra­les Ziel der PPP-Lob­by zu sein, dar­zu­stel­len, dass PPP kei­ne Pri­va­ti­sie­rung ist. Die­se Form der unbe­leg­ten Vor-Behaup­tung macht es der Lob­by offen­bar im gan­zen fol­gen­den Pro­zess wesent­lich leich­ter, Men­schen dazu zu brin­gen, sich auf so ein doch rela­tiv unbe­kann­tes und gleich­zei­tig kom­ple­xes Kon­strukt wie PPP ein­zu­las­sen. Was PPP statt­des­sen sein soll, stellt man auch dar: “PPP ist eine alter­na­ti­ve Beschaf­fungs­maß­nah­me.” Bei­de Aus­sa­gen blei­ben aller­dings unbe­legt. Was es tat­säch­lich damit auf sich hat, zei­gen wir in die­sem Fak­ten­blatt.


Wie­so ist der Unter­schied so wich­tig: Pri­va­ti­sie­rung ver­sus kei­ne Pri­va­ti­sie­rung

Die Behaup­tung „PPP ist kei­ne Pri­va­ti­sie­rung“ hat Grün­de: Pri­va­ti­sie­rung hat mitt­ler­wei­le ein sehr schlech­tes Anse­hen. Nach der letz­ten reprä­sen­ta­ti­ven For­sa-Umfra­ge, beauf­tragt vom Deut­schen Beam­ten-Bund (dbb)[1], wün­schen sich 79% der Bür­ge­rin­nen und Bür­ger kei­ne wei­te­ren Pri­va­ti­sie­run­gen oder sogar deren Rück-abwick­lung. Die­se Zah­len wer­den noch höher, wenn es in spe­zi­fi­sche Berei­che der Daseins­vor­sor­ge geht. PPP hat Schu­len im Fokus, Gefäng­nis­se und neu­er­dings Kran­ken­häu­ser und Pfle­ge- und Gesund­heits­diens­te. Das sind — neben der Poli­zei – genau die Berei­che, im denen die weit über­wie­gen­de Mehr­heit der Men­schen Ver­schlech­te­run­gen und Ver­teue-run­gen durch Pri­va­ti­sie­rung erwar­ten.

PPP als alter­na­ti­ve Beschaf­fungs­maß­nah­me

Kon­ven­tio­nel­le Aus­schrei­bung und PPP sind – anders als Man­tra-artig behaup­tet – kei­ne Beschaf­fungs­va­ri­an­ten. Die Kate­go­ri­sie­rung unter den Begriff „Beschaf­fung“ wur­de übri­gens von dem Teil der Bau­in­dus­trie ein­ge­führt, der gleich­zei­tig erheb­lich von PPP pro­fi­tiert. Der eine Gleich­setz­bar­keit sug­ge­rie­ren­de Begriff ist bezo­gen auf die Tätig­keit der öffent­li­chen Hand ziem­lich irre­füh­rend:

1. Bei Beschaf­fung wird ange­nom­men, dass auf ver­schie­de­ne Art und Wei­sen eine Sache bei­gebracht wird, die­se Sache bleibt dabei aber immer die glei­che Sache. Bei den Alter­na­ti­ven Kon­ven­tio­nel­le Aus­schrei­bung und ÖPP erhält man aber nicht die glei­che Sache. Sei­tens der ÖPP-Lob­by wird die­ser Unter­schied oft betont, aller­dings nur, soweit es die von ihnen ver­spro­che­nen posi­ti­ven Effek­te geht (grö­ße­re Mit­be­stim­mung der Nut­ze­rIn­nen, nach­hal­ti­ge­re Bau­wei­se etc.). Auf der Nega­tiv-Sei­te gilt jedoch das­sel­be: ÖPP greift tief in die Eigen­tums­ver­hält­nis­se und Ver­fü­gungs­mög­lich­kei­ten der öffent­li­chen Hand im Zeit­raum der Ver­trags­lauf­zeit ein.

–> Ent­schei­det man sich für ÖPP, dann sind 25 oder 30 Jah­re lang und oft auch danach die Eigen­tums- und Besitz­ver­hält­nis­se fun­da­men­tal ver­än­dert.

2. Auch die Bau­kul­tur ist betrof­fen, Archi­tek­tur­wett­be­wer­be sind bei ÖPP nahe­zu unmög­lich, im Gegen­satz zur kon­ven­tio­nel­len Aus­schrei­bung.

–> Ent­schei­det man sich für ÖPP, dann sieht das Gebäu­de außen und innen anders aus, hat ande­re Nut­zungs­op­tio­nen, even­tu­ell feh­len man­che sogar.

3. Selbst die für das Vor­ha­ben zuge­hö­ri­ge Ver­wal­tung wird von einem ÖPP-Vor­ha­ben stark betrof­fen wer­den: Zum einen stellt die Aus­schrei­bung ganz ande­re und in Tei­len deut­lich umfang­rei­che­re Anfor­de­run­gen an die Aus­schrei­ben­den, müs­sen doch in kur­zer Zeit 25 oder 30 Jah­re anti­zi­piert und in rechts­si­che­re Ver­trags­re­geln gegos­sen wer­den. Zum ande­ren ent­fal­len mit der end­gül­ti­gen Ent­schei­dung für ÖPP zahl­rei­che Auf­ga­ben und oft auch mit­tel­bar die damit ver­bun­de­nen Stel­len, zugleich ent­ste­hen völ­lig neue Anfor­de­run­gen hin­sicht­lich der fort­lau­fen­den Kon­trol­le der Ver­trä­ge.

–> Ent­schei­det man sich für ÖPP, dann ver­än­dert man unwei­ger­lich die Bau­ver­wal­tung, meist han­delt es sich dabei um einen mas­si­ven Abbau, der auch ver­bun­den ist mit einem Ver­lust an Know-How, das sich nicht ein­fach nach 25 oder 30 Jah­ren „neu ein­stel­len“ läßt.

4. ÖPP ist nicht ein­fach eine Art aus­zu­schrei­ben oder zu bau­en. Wie finan­ziert wird, ist dabei untrenn­bar mit der Kon­struk­ti­on „ÖPP“ ver­bun­den. Zumeist wird die For­fai­tie­rung mit Ein­re­de­ver­zicht gewählt, in jedem Fall erfolgt eine Fest­le­gung des Kapi­tal­diens­tes über die 25 bis 30-jäh­ri­ge Lauf­zeit. Alles, was man übli­cher­wei­se bei einem Kre­dit darf, z .B. Umschul­den oder frü­her til­gen, ist damit aus­ge­schlos­sen.

–> Ent­schei­det man sich für ÖPP, dann defi­niert man damit auch ein für alle Mal die Art und Wei­se, wie finan­ziert wird.

5. Und last but not least hat ÖPP nach aktu­ell gel­ten­der Geset­zes­la­ge einen gra­vie­ren­den Ein­fluss auf die Art, wie die Ver­bind­lich­kei­ten Nie­der­schlag im Haus­halt fin­den. Anstel­le einer trans­pa­ren­ten Ver­schul­dung wer­den intrans­pa­ren­te Finanz­pro­duk­te gebil­det, die es einer­seits ermög­li­chen, die Ver­schul­dung als Mie­te zu ver­bu­chen und die auf der ande­ren Sei­te zur Her­aus­bil­dung eines Mark­tes (mit der Infra­struk­tur der öffent­li­chen Daseins­vor­sor­ge als Basis der Spe­ku­la­ti­on) füh­ren.

–> Ent­schei­det man sich für ÖPP, greift man grund­le­gend in die Art und Wei­se ein, ob und wie die Schul­den für das Pro­jekt bilan­ziert wer­den, bis hin zur Fra­ge, ob die Schul­den nach Maas­tricht gemel­det wer­den oder nicht.

Defi­ni­tiv „beschafft“ man also bei den Alter­na­ti­ven ÖPP und Kon­ven­tio­nel­ler Aus­schrei­bung völ­lig unter­schied­li­che Din­ge, wes­we­gen der Begriff unsin­nig, ja irre­füh­rend wird.

PPP als gol­de­ner Mit­tel­weg zwi­schen Pri­va­ti­sie­rung und Staats­wirt­schaft

Man­che argu­men­tie­ren nun etwas weni­ger scharf, und zwar dahin­ge­hend, dass PPP der gol­de­ne Mit­tel­weg zwi­schen der (aner­kann­ter­ma­ßen häu­fig nach­tei­li­gen) Pri­va­ti­sie­rung und einer Staats­wirt­schaft wäre, die sich im kon­kre­ten Fall eben­falls als mise­ra­bel erwie­sen hat (Quel­len!) Tat­säch­lich wer­den bei PPP aber aus Sicht der öffent­li­chen Hand und der Nut­ze­rIn­nen und Steu­er- und Gebüh­ren-zah­len­den die Nach­tei­le bei­der Modell ver­bun­den.

Das bedeu­tet im zutref­fen­den Umkehr­schluss, dass die Pri­va­ti­sie­rung auf dem Weg von PPP-Ver­trä­gen enorm vor­teil­haft für die soge­nann­ten Inves­to­ren ist. Ger­lin­de Scher­mer, von 1991 bis 1999 Mit­glied des Abge­ord­ne­ten­hau­ses von Ber­lin und unfrei­wil­li­ge Zeu­gin der Umset­zung des damals größ­ten PPP-Pro­jekts in Euro­pa, der Teil­pri­va­ti­sie­rung der Ber­li­ner Was­ser­be­trie­be, spricht in die­sem Zusam­men­hang von „Plan­wirt­schaft für Pri­va­te“.

Was wird bei PPP alles pri­va­ti­siert

PPP ist Pri­va­ti­sie­rung, und das ver­ste­hen umso mehr Men­schen, je län­ger es PPP gibt. Es soll­te aber für alle betont wer­den, die noch kei­ne kon­kre­ten Erfah­run­gen mit PPP machen konn­ten (oder muss­ten). Natür­lich sind bei der kon­ven­tio­nel­len Aus­schrei­bung immer auch Pri­va­te betei­ligt: Einen Teil der Pla­nung über­neh­men pri­va­te Pla­ner, es bau­en pri­va­te Bau­fir­men, und even­tu­ell (eher sel­ten) unter­stüt­zen ein­zel­ne Pri­vat­fir­men die öffent­li­che Hand im Betrieb. Bei PPP liegt nun aber die gesam­te Pla­nung ab der ers­ten Minu­te in der Hand eines Pri­va­ten, und das für 25 oder 30 Jah­re lang: der gan­ze Bau bzw. die gesam­te Sanie­rung, die kom­plet­te Finan­zie­rung, der gan­ze Betrieb und die voll­stän­di­ge Ver­wer­tung. Dazu kommt die Pri­va­ti­sie­rung des Poli­tik-Pro­zes­ses selbst im Vor­feld und Ver­lauf der Aus­schrei­bung: Da PPP der­art kom­plex ist, dass Kom­mu­nal­po­li­ti­ker die Rah­men­be­din­gun­gen gar nicht selbst ermit­teln kön­nen, kom­men im gro­ßen Umfang pri­va­te Bera­ter ins Spiel. Die­se über­neh­men nun Kern­auf­ga­ben des Par­la­ments: Sie bestim­men, was wirt­schaft­lich ist und was nicht, und sie ver­fas­sen die Ver­trags­pas­sa­gen für die öffent­li­che Hand, in der die­se über 30 Jah­re rechts­si­cher ihre Inter­es­sen gegen­über den kon­trär gegen­über­ste­hen­den Inter­es­sen der Pri­va­ten zu wah­ren sucht.

PPP macht die Daseins­vor­sor­ge zum Finanz­pro­dukt

Dass PPP eine Form von Pri­va­ti­sie­rung ist, ist zuletzt auch dar­an ables­bar, dass mit PPP die Umwand­lung der Infra­struk­tur unse­rer Daseins­für­sor­ge in han­del­ba­re Finanz­pro­duk­te beob­ach­tet wer­den kann. Groß­bri­tan­ni­en hat bereits eine Wel­le von Wei­ter­ver­käu­fen von PPPs erlei­den müs­sen, der “Sale of equi­ty” setzt sich nun in Deutsch­land fort[2].

In Groß­bri­tan­ni­en sind die Pro­fi­te bei die­sen Wei­ter­ver­käu­fen enorm: In einem Bei­spiel mit 154 aus­ge­wer­te­ten wei­ter­ver­kauf­ten PPPs lag die durch­schnitt­li­che Pro­fi­tra­te bei 50,4%. Die durch­schnitt­li­che Pro­fi­tra­te der Bau­in­dus­trie in ihrem bis­he­ri­gen Geschäft, dem Bau­en, betrug im glei­chen Zeit­raum 1,5%[3].

Wie kon­kret der Zusam­men­hang zu den inter­na­tio­na­len Finanz­märk­ten für Infra­struk­tur ist, ist dar­an zu sehen, dass PPPs unmit­tel­bar in die­sem Zusam­men­hang in Ver­kaufs­pro­spek­ten für Geld­an­la­ge bewor­ben wer­den. Und dabei geht es laut OECD um Bil­lio­nen von Euro:

Die OECD bezif­fert den welt­wei­ten Bedarf an Infra­struk­tur­in­ves­ti­tio­nen bis zum Jahr 2030 auf min­des­tens 41 Bil­lio­nen USD. Pro Jahr ent­spricht dies rund zwei Bil­lio­nen USD – dem gegen­über wer­den jähr­lich nur rund 1 Bil­li­on USD inves­tiert, vor­wie­gend durch die öffent­li­che Hand. Ange­sichts hoch ver­schul­de­ter Staats­haus­hal­te zeich­net sich schon heu­te eine gigan­ti­sche Finan­zie­rungs­lü­cke ab. Vor die­sem Hin­ter­grund gewin­nen pri­va­te Inves­ti­tio­nen in Infra­struk­tur zuneh­mend an Bedeu­tung. Public-Pri­va­te-Part­nerships bis hin zu voll­stän­di­gen Pri­va­ti­sie­run­gen sol­len zusätz­li­ches Kapi­tal akti­vie­ren. Infra­struk­tur ent­wi­ckelt sich in die­sem Umfeld immer mehr zu einer eige­nen Anla­ge­klas­se für lang­fris­tig ori­en­tier­te Inves­to­ren. Ein attrak­ti­ves Risi­ko-Ren­di­te-Pro­fil, gerin­ge bis kei­ne Kor­re­la­ti­on zu her­kömm­li­chen Anla­ge­klas­sen, jähr­li­che Aus­schüt­tun­gen und sogar Schutz gegen Infla­ti­on gel­ten als Vor­tei­le.” [4]

Was bleibt, ist die Zah­lungs­ver­pflich­tung

Bei PPP bekommt also ein Pri­va­ter das Recht, sehr lan­ge, zumeist 30 Jah­re lang, über alles zu bestim­men, was mit einer Ein­rich­tung der Daseins­vor­sor­ge zu tun hat: Er kann die Infra­struk­tur in sei­nem Sin­ne pla­nen und bau­en und auch spä­ter wie­der ver­än­dern, er ver­fügt auf dem Weg über die Lea­sing­ra­ten über die von der öffent­li­chen Hand erho­be­nen Gebüh­ren bzw. Steu­er­gel­der für die Ein­rich­tung, er kann die Ein­rich­tung für ande­re Zwe­cke ver­wer­ten, und er kann die­se Rech­te alle wei­ter­ver­kau­fen. Und nicht sel­ten hat er sogar ein attrak­ti­ves Vor­kaufs­recht für die Ein­rich­tung am Ende der Lauf­zeit. Die öffent­li­che Hand hat hin­ge­gen nicht das Recht, Män­gel zu bean­stan­den, hat nicht das Haus­recht, hat kei­ne Mög­lich­keit, Umnut­zun­gen oder Umbau­ten vor­zu­neh­men, ja noch nicht ein­mal das Recht, die Hei­zung dros­seln zu las­sen. Dafür hat sie die Pflicht, 30 Jah­re lang zu zah­len, egal was geschieht. Und „egal-was-geschieht“ schließt ein, dass der Pri­va­te den Betrieb ein­stellt: Lei­men zahl­te für ein geschlos­se­nes Schwimm­bad.

Die Sum­me, die die öffent­li­che Hand im gesam­ten Zeit­raum bezah­len muss, über­trifft regel­mä­ßig die ein­ma­li­ge Inves­ti­ti­ons­sum­me um ein viel­fa­ches. Möch­te der Pri­va­te die Ein­rich­tung am Ende der Lauf­zeit nicht kau­fen, z.B. weil sie in der Sub­stanz völ­lig her­un­ter­ge­wirt­schaf­tet ist, dann hat die öffent­li­che Hand auf Papier einen hoch­kom­ple­xen, meist mehr­tau­send­sei­ti­gen Ver­trag, den sie schon bei Unter­zeich­nung häu­fig nicht durch­drun­gen hat. Ver­trags­part­ner ist eine Pro­jekt­ge­sell­schaft, deren haf­ten­des Eigen­ka­pi­tal 25.000 Euro zumeist nicht über­steigt. Damit kann die öffent­li­che Hand dann ver­su­chen, Scha­dens­er­satz­for­de­run­gen in ver­mut­lich mehr­fa­cher Mil­lio­nen­hö­he bei­zu­trei­ben.

Das Fak­ten­blatt zum her­un­ter­la­den: FB-05PPP & Pri­va­ti­sie­rung


[1] For­sa-Umfra­ge im Auf­trag des Deut­schen Beam­ten­bun­des: www.dbb.de/dbb-beamtenbund-2006/dbb-pdf/forsa_2010-inhalt.pdf

[2] z.B. Feu­er­wa­che Mül­heim an der Ruhr: www.hannover-leasing.de/geschlossene-immobilienfonds-deutschland.php

[4]Aus: Anla­ge­klas­se Infra­struk­tur: Poten­zia­le und Per­spek­ti­ven: http://www.fhpe.de/vc-panel/Anlageklasse%20Infrastruktur_Summary_FHP.pdf

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